Sin entrar en los detalles del caso Amaiur, de todos sobradamente conocido, y sin perjuicio de las ambiguas generalidades que nos transmiten los medios de comunicación respecto de la opinio iuris que se contiene en el respetabilísimo informe del Secretario General del Congreso de los Diputados, aún teniendo en cuenta las limitaciones tiempo, recursos y especialización de este humilde Secretario de Administración Local, me aventuraré a exponer mi juicio sobre tan polémico asunto.
La regulación legal nos viene dada por la siguiente normativa:
Resolución
de 24 de febrero de 1982 por la que se ordena la publicación en el
"Boletín Oficial del Estado" del nuevo Reglamento del
Congreso de los Diputados, de 10 de febrero de 1982.
TÍTULO
II.
DE LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS
1. Los Diputados, en número no inferior a quince, podrán
constituirse en Grupo Parlamentario. Podrán también constituirse en
Grupo Parlamentario los Diputados de una o varias formaciones
políticas que, aún sin reunir dicho mínimo, hubieren obtenido un
número de escaños no inferior a cinco y, al menos, el 15%, de los
votos correspondientes a las circunscripciones en que hubieren
presentado candidatura o el 5% de los emitidos en el conjunto de la
Nación.
2. En ningún caso pueden constituir Grupo Parlamentario separado
Diputados que pertenezcan a un mismo partido. Tampoco podrán formar
Grupo Parlamentario separado los Diputados que, al tiempo de las
elecciones, pertenecieran a formaciones políticas que no se hayan
enfrentado ante el electorado.
1. La constitución de Grupos Parlamentarios se hará, dentro de
los cinco días siguientes a la sesión constitutiva del Congreso,
mediante escrito dirigido a la Mesa de la Cámara.
2. En el mencionado escrito, que irá firmado por todos los que
deseen constituir el Grupo, deberá constar la denominación de éste
y los nombres de todos los miembros, de su portavoz y de los
Diputados que eventualmente puedan sustituirle.
3. Los Diputados que no sean miembros de ninguno de los Grupos
Parlamentarios constituidos podrán asociarse a alguno de ellos,
mediante solicitud que, aceptada por el portavoz del Grupo a que
pretenda asociarse, se dirija a la Mesa de la Cámara dentro del
plazo señalado en el apartado 1 precedente.
4. Los asociados se computarán para la determinación de los
mínimos que se establecen en el artículo
precedente, así como para fijar el número de Diputados de cada
Grupo en las distintas Comisiones.
1. Los Diputados que, conforme a lo establecido en los artículos
precedentes, no quedaran integrados en un Grupo Parlamentario, en los
plazos señalados, quedarán incorporados al Grupo Mixto.
2. Ningún Diputado podrá formar parte de más de un Grupo
Parlamentario.
Los Diputados que adquieran su condición con posterioridad a la
sesión constitutiva del Congreso, deberán incorporarse a un Grupo
Parlamentario dentro de los cinco días siguientes a dicha
adquisición. Para que la incorporación pueda producirse, deberá
constar la aceptación del portavoz del Grupo Parlamentario
correspondiente. En caso contrario, quedarán incorporados al Grupo
Parlamentario Mixto.
1. El cambio de un Grupo Parlamentario a otro con excepción del
Mixto, sólo podrá operarse dentro de los cinco primeros días de
cada período de sesiones, siendo en todo caso aplicable lo dispuesto
en el artículo
anterior.
2. Cuando los componentes de un Grupo Parlamentario, distinto del
Mixto, se reduzcan durante el transcurso de la legislación a un
número inferior a la mitad del mínimo exigido para su constitución,
el Grupo quedará disuelto, y sus miembros pasarán automáticamente
a formar parte de aquél.
1. El Congreso pondrá a disposición de los Grupos
Parlamentarios, locales y medios materiales suficientes y les
asignará, con cargo a su Presupuesto, una subvención fija idéntica
para todos y otra variable en función del número de Diputados de
cada uno de ellos. La cuantías se fijarán por la Mesa de la Cámara
dentro de los límites de la correspondiente consignación
presupuestaria.
2. Los Grupos Parlamentarios deberán llevar un contabilidad
específica de la subvención a que se refiere el apartado anterior,
que pondrán a disposición de la Mesa del Congreso siempre que ésta
lo pida.
Todos los Grupos Parlamentarios, con las excepciones previstas en
el presente Reglamento, gozan de idénticos derechos.
De la lectura del precepto reglamentario, se derivan las siguientes conclusiones:
1. La regla general requiere que el grupo esté formado al menos por 15 Diputados.
2. Se establece una regla residual por la que un número de Diputados inferior a 15 pueden constituirse en grupo político, cumpliendo los siguientes requisitos:
- Pertenecer una o varias políticas que aún sin reunir dicho número hubieren obtenido un número de escaños no inferior a 5
- Que dichas formaciones hubieren obtenido al menos el 15 por 100 de los votos correspondientes a las circunscripciones en que hubieren presentado candidatura.
- Si no se cumple lo anterior, que hubieren obtenido (al menos) el 5% de los emitidos en el conjunto de la Nación.
3. Finalmente se establecen complementariamente las siguientes condiciones:
- En ningún caso pueden constituir Grupo Parlamentario
separado
Diputados que pertenezcan a un mismo partido.
-Tampoco podrán formar
Grupo Parlamentario separado los Diputados que, al tiempo de las
elecciones, pertenecieran a formaciones políticas que no se hayan
enfrentado ante el electorado.
-Ningún Diputado podrá formar parte de más de un grupo parlamentario.
INDUDABLEMENTE la redacción del precepto es ciertamente desafortunada y lleva a la confusión piénsese a donde nos conduciría la interpretación literal del precepto en expresiones tales como "los Diputados podrán constituirse en grupo parlamentario...", "...5 por 100 de
los votos correspondientes a las circunscripciones en que hubieren
presentado candidatura...", etc.
POR TAL MOTIVO, recurrimos a la interpretación que ha realizado el Tribunal Constitucional, en la sentencia de 11 de marzo de 2002, cuyos fundamentos jurídicos se reproducen literalmente:
S.T.C.
64/2002, de 11 de marzo (Sala 2.a)
Recurso
de amparo núm. 3019/2000
Ponente:
Magistrado don Tomás S. Vives Antón
(B.
O. E. de 16 de abril
de 2002) S.T.C.
64/2002, 11 marzo
RESUMEN
I.
Constitución
Art.
23.1 (Derecho de
participación en los asuntos públicos) y 2
(Acceso en
condiciones de
igualdad a las funciones y cargos públicos).
Respaldo electoral de las distintas formaciones políticas
cuyos Diputados forman un grupo parlamentario.
II.
Acto impugnado
Acuerdos
de la Mesa del Congreso de los Diputados de 12 y 17 de abril de 2000,
por
el
que se denegó la constitución del Grupo Parlamentario Galego
(B.N.G.).
III.
Decisión del Tribunal Constitucional
Desestimar
el recurso de amparo.
IV.
Fundamentos jurídicos
La
presente demanda de amparo tiene por objeto la impugnación del
Acuerdo de la Mesa
del Congreso de los Diputados, de 12 de abril de 2000, por el que se
denegó a los
Diputados ahora recurrentes en amparo la constitución del Grupo
Parlamentario Galego (B.N.G.),
así como la del posterior Acuerdo, de 17 de abril de 2000, que
desestimó la solicitud
de reconsideración contra el Acuerdo anterior y confirmó éste.
Los
demandantes de amparo, tres de ellos elegidos Diputados en las
candidaturas presentadas por
el Bloque Nacionalista Galego en las provincias de A Coruña y
Pontevedra, y
los otros dos en las candidaturas presentadas por el Partido
Nacionalista Vasco y Convergencia i
Unió en las provincias, respectivamente, de Vizcaya y Barcelona,
imputan a los
Acuerdos recurridos, en primer término, la lesión de su derecho a
acceder en condiciones de
igualdad a los cargos y funciones públicos (art. 23.2
C.E.), en relación con el
derecho de
los ciudadanos a participar en los asuntos públicos (art. 23.1
C.E.). La vulneración del
mencionado derecho fundamental la sustentan en un doble orden de
razones: de un lado,
entienden que han cumplido los requisitos establecidos en el artículo
23.1 del Reglamento del
Congreso de los Diputados (R.C.D.) para constituir el Grupo
Parlamentario Galego (B.N.G.),
calificando de infundada, carente de motivación jurídica,
arbitraria y discriminatoria la
decisión de la Mesa de la Cámara de denegar la constitución del
Grupo Parlamentario
pretendido; de otro lado, consideran que esta decisión altera
bruscamente, ex
post y para un caso
único, la línea interpretativa hasta ahora seguida en el Congreso de
los Diputados en materia de constitución de Grupos Parlamentarios,
apartándose sin explicación
ni motivación alguna de los precedentes parlamentarios. En segundo
lugar, los
demandantes de amparo reprochan a los Acuerdos impugnados la
conculcación del principio
de igualdad (art. 14 C.E.),
ya que estiman que la discriminación de la que han sido
objeto tiene su origen exclusivamente en razones de orden ideológico,
dada la clamorosa ausencia
de razones jurídicas en los mismos y la ostentosa diferencia de
trato que
han padecido en relación con la constitución del Grupo
Parlamentario de Coalición Canaria.
El
marco normativo configurador de la constitución de los Grupos
Parlamentarios en el
Congreso de los Diputados aparece recogido en el propio Reglamento de
la Cámara.
Se
trata, pues, de una materia en la que la Cámara, a falta de una
regulación constitucional, salvedad
hecha de la referencia a los Grupos Parlamentarios en la composición
de la Diputación Permanente
(art. 78.1 C.E.) y
de los límites que cabría inferir del respeto al principio representativo
y al pluralismo político de los que los Parlamentos son expresión y
reflejo (S.T.C.
44/1995, de 13 de febrero, fundamento jurídico 3.o),
tiene en ejercicio de su potestad de
autonormación y organización una amplia disponibilidad para
regularla como normación originaria.
El
R.C.D. dedica su Título II a los Grupos Parlamentarios (arts. 23 a
29). En cuanto a
los requisitos materiales para su constitución, el artículo 23.1,
en su primer inciso, establece una
regla general, según la cual «los Diputados, en número no inferior
a quince, podrán
constituirse en Grupo Parlamentario». A esta regla general, el mismo
precepto, en
su segundo inciso, adiciona una regla alternativa o subsidiaria para
permitir la formación de
Grupos Parlamentarios cuando no se alcance el número mínimo de
quince diputados, al
disponer que «podrán también constituirse en Grupo Parlamentario
los Diputados de una
o varias formaciones políticas que, aun sin reunir dicho mínimo,
hubieren obtenido un
número de escaños no inferior a cinco y, al menos, el 15 por 100 de
los votos correspondientes a
las circunscripciones en que hubieren presentado candidatura o el 5
por 100
de los emitidos en el conjunto de la Nación».
En
su apartado segundo, el artículo 23 R.C.D. recoge dos prohibiciones
en orden a la
constitución de Grupos Parlamentarios. Según la primera, «en
ningún caso pueden constituir Grupo
Parlamentario separado los Diputados que pertenezcan a un mismo
partido político».
Por la segunda se prohíbe «formar Grupo Parlamentario separado a
los Diputados que,
al tiempo de las elecciones, pertencieran a formaciones políticas
que no se hayan enfrentado
ante el electorado».
Por
lo que respecta a los requisitos formales para la constitución de
los Grupos Parlamentarios, el
R.C.D. se limita a establecer que habrá de hacerse dentro de los
cinco días
siguientes a la sesión constitutiva del Congreso, mediante escrito
dirigido a la Mesa de
la Cámara, que irá firmado por todos los que deseen constituir el
Grupo Parlamentario y
en el que se hará constar la denominación de éste y los nombres de
todos sus miembros, de
su Portavoz y de los Diputados que eventualmente puedan sustituirle
(art. 24.1 y
2 R.C.D.).
En
el presente caso, los demandantes de amparo presentaron ante la Mesa
del Congreso de
los Diputados, dentro del plazo previsto en el art. 24.1 R.C.D.,
escrito de constitución del
Grupo Parlamentario Galego (B.N.G.), suscrito por los cinco Diputados
que pretendían constituirlo,
con indicación de su Portavoz titular y adjunto. La pretensión de
constituir
el
Grupo Parlamentario, a tenor de lo dispuesto en el R.C.D., encontraba
cobertura en la
regla subsidiaria o alternativa prevista en el segundo inciso del
artículo 23.1 R.C.D., y,
más concretamente, dentro de los dos supuestos contemplados en ésta,
en el primero de
ellos. De modo que la constitución del Grupo Parlamentario se
amparaba en la previsión de
que «podrán también constituirse en Grupo Parlamentario los
Diputados de una o varias formaciones
políticas que, aun sin reunir dicho número, hubieren obtenido un
número de
escaños no inferior a cinco y, al menos, el 15 por 100 de los votos
correspondientes a
las circunscripciones en que hubieren presentado candidatura».
La
Mesa de la Cámara, en el Acuerdo adoptado en su sesión de 12 de
abril de 2000, denegó
la constitución del Grupo Parlamentario al entender, respecto al
requisito del «15 por
100 de los votos correspondientes a las circunscripciones en que
hubieren presentado candidatura»,
en cuya interpretación discrepan las partes, que sólo lo reunía
«el Bloque Nacionalista
Galego en las circunscripciones en que ha presentado candidatura, no
siendo posible
verificar su cumplimiento respecto de las otras dos formaciones
políticas en presencia».
En su posterior Acuerdo de 17 de abril de 2000 fundó la
desestimación de la solicitud
de reconsideración, formulada contra el anterior Acuerdo por los
ahora demandantes de
amparo en que el requisito o «condición aludida sólo la reúne el
Bloque Nacionalista Galego
en las circunscripciones en que ha presentado candidatura, al no
poderse computar
el porcentaje de votos obtenido por las formaciones a las que
pertenecen el Sr.
Erkoreka Gervasio y el Sr. Martí i Galbis, esto es, el Partido
Nacionalista Vasco y Convergencia
i Unió, respectivamente, porcentaje que ha sido ya utilizado para la
constitución de
los respectivos Grupos, o, dicho en otros términos, al no ser
posible invocar la
obtención del mismo porcentaje para la constitución de Grupos
diferentes» .
Por
tanto, para determinar si los Acuerdos analizados vulneran o no el
artículo 23 C.E. hemos
de analizar la alegación de los demandantes de amparo, presupuesto
de su argumentación, según
la cual los votos que corresponden a cada Diputado son los obtenidos en
la respectiva circunscripción electoral por la candidatura en la que
se ha presentado a
las elecciones al Congreso de los Diputados, para referir, a
continuación, con base en dicha
alegación, el requisito del 15 por 100 de los votos que exige el
inciso segundo del artículo
23.1 R.C.D. a cada uno de los Diputados que pretendan constituir
Grupo Parlamentario.
Así
pues, de conformidad con la doctrina constitucional que ha quedado
reseñada, la
exigencia del porcentaje de votos o respaldo electoral que establece
el segundo inciso del
artículo 23.1 R.C.D., en una interpretación del mencionado precepto
reglamentario coherente
con la configuración constitucional de nuestro sistema electoral,
únicamente puede
ser entendida como referida a las candidaturas presentadas por las
formaciones políticas
en aquellas circunscripciones en que hubieren concurrido a las
elecciones y en las
que figuran y han sido elegidos los Diputados que pretenden
constituir Grupo Parlamentario.
Tal
conclusión se impone también en una interpretación sistemática de
aquel precepto
reglamentario con las previsiones especiales de la Ley Orgánica
5/1985, de 19 de
junio, del Régimen Electoral General, para las elecciones a
Diputados y Senadores (Título
II), en las que se alude siempre a votos obtenidos por las
candidaturas, no por las
personas que las integran. En definitiva, ha de concluirse, por
consiguiente, que el porcentaje
del 15 por 100 de los votos que establece el segundo inciso del
artículo 23.1
R.C.D. debe entenderse referido a las candidaturas presentadas por
las formaciones políticas
en las circunscripciones en que las que hubieran concurrido a la
contienda electoral y
en las que han resultado elegidos los Diputados que manifiestan su
voluntad de constituir
Grupo Parlamentario.
Sentado
cuanto antecede, y dado que ninguna de las partes personadas en este
proceso de
amparo cuestiona que las candidaturas del Partido Nacionalista Vasco
y de Convergencia i
Unió, en las circunscripciones en que ambas formaciones políticas
han concurrido a las
elecciones, y en las que resultaron elegidos Diputados los Sres.
Erkoreka Gervasio y
Martí i Galbis, quienes manifestaron su voluntad de constituir,
junto con los otros tres Diputados
demandantes de amparo, el Grupo Parlamentario Galego (B.N.G.), hayan
alcanzado el
requisito del 15 por 100 de los votos, la cuestión ahora a dilucidar
es la de si la
interpretación que ha efectuado la Mesa de la Cámara de este
requisito que establece el
inciso segundo del artículo 23.1 R.C.D., según la cual el
porcentaje de votos obtenido por
las candidaturas presentadas por una o varias formaciones políticas
no puede ser invocado, una
vez que algunos Diputados elegidos en aquellas candidaturas lo han
utilizado para
la constitución de un Grupo Parlamentario, por otros Diputados
elegidos en las mismas candidaturas
para constituir otro Grupo Parlamentario diferente, vulnera por
arbitraria, como
sostienen los demandantes de amparo, o no, en opinión del Letrado de
las Cortes Generales
y del Ministerio Fiscal, el derecho a acceder en condiciones de
igualdad a los cargos
y funciones públicas (art. 23.2
C.E.) en relación con el derecho de los ciudadanos a
participar en los asuntos públicos (art. 23.1).
Pues
bien, desde la función de control que corresponde a este Tribunal
Constitucional, en
modo alguno cabe tildar de arbitraria ni desproporcionada la
interpretación, aun en la
hipótesis de que no sea la única posible, que la Mesa del Congreso
de los Diputados, en
su condición de órgano rector de la Cámara (art. 30.1 R.C.D.), ha
efectuado en el supuesto
que nos ocupa del requisito del porcentaje de votos o respaldo
electoral que establece
el inciso segundo del artículo 23.1
C.E. para la constitución del Grupo Parlamentario, resultando,
por el contrario, dicha interpretación coherente con las previsiones reglamentarias
que regulan la constitución de los Grupos Parlamentarios en el seno
del Congreso
de los Diputados.
En
efecto, tal interpretación se cohonesta, en primer término, con el
carácter de la regla
establecida en el segundo inciso del artículo 23.1 R.C.D. para la
constitución de Grupos
Parlamentarios, que no es sino una excepción a la regla general
dispuesta en el primer
inciso del mencionado precepto reglamentario, conforme a la cual se
exigen quince Diputados
para poder constituir Grupo Parlamentario. La finalidad de aquella
regla subsidiaria o
alternativa es la de permitir, como excepción a la regla general,
que los Diputados elegidos
en las candidaturas de una o varias formaciones políticas, que no
alcancen aquel número,
puedan constituirse en Grupo Parlamentario, reduciendo el requisito
numérico, pero
a la vez adicionando al mismo la exigencia de un cierto respaldo
electoral. Es obvio que
mal se compadece con aquella finalidad, así como con el carácter
subsidiario o alternativo de
la regla cuestionada, en cuanto excepción a la regla general de
constitución de
Grupos Parlamentarios, que el porcentaje de votos o el respaldo
electoral obtenido por
las candidaturas presentadas por una formación política sea
utilizado o invocado para constituir
un Grupo Parlamentario diferente al de éstos, en definitiva, que
aquel porcentaje de
votos sea utilizado o invocado para constituir dos Grupos
Parlamentarios distintos por los
Diputados elegidos en las candidaturas de una misma formación
política. De modo que,
una vez que dicho porcentaje de votos es invocado por los Diputados
elegidos en las
candidaturas de una formación política para constituir un Grupo
Parlamentario, este porcentaje
no puede ser utilizado por otros Diputados elegidos en las
candidaturas de esa
misma formación política para constituir un Grupo Parlamentario
diferente a aquél.
En
segundo lugar, la interpretación efectuada por la Mesa de la Cámara
se cohonesta, en
una interpretación sistemática de las previsiones reglamentarias
que regulan la constitución de
Grupos Parlamentarios en el Congreso de los Diputados, con la
prohibición, como
señala el Ministerio Fiscal, recogida en el primer inciso del
artículo 23.2 R.C.D., que
impide la constitución de Grupos Parlamentarios separados por
Diputados que pertenezcan a
una misma formación política. Prohibición que si, como argumentan
los demandantes de
amparo, no alcanza a la integración de uno o varios Diputados en un
Grupo Parlamentario
diferente al constituido por los Diputados elegidos en las
candidaturas presentadas por
la misma formación política, veda la posibilidad de que aquéllos
constituyan un
Grupo Parlamentario distinto al formado por éstos, sin que resulte
necesario insistir aquí
y ahora, a tenor de las previsiones del R.C.D., en las diferencias
entre la facultad de
constituir Grupo Parlamentario, esto es, proceder a su formación, y
la facultad de integración en
un Grupo Parlamentario, que presupone ya su constitución.
Ha
de concluirse, pues, que la interpretación que la Mesa del Congreso
de los Diputados ha
efectuado de la regla establecida en el inciso segundo del artículo
23.1 R.C.D. no sólo no
es arbitraria, como sostienen los demandantes de amparo, sino que
está provista de razonabilidad
y encuentra cobertura en y se cohonesta con disolución del Grupo
Parlamentario únicamente
cuando se reduzca el número de sus componentes durante el transcurso de
la Legislatura a un número inferior a la mitad del mínimo exigido
para su constitución.
QUEDA CLARO, pues, que en ningún caso pueden constituir Grupo Parlamentario
separado
Diputados que pertenezcan a un mismo partido., tal como establece el artículo 23.2 del RCD y así lo ha declarado el Tribunal Constitucional en la sentencia anteriormente transcrita.
PERO ¿QUÉ OCURRE si un Diputado no se integra en el grupo político que pretende constituir su formación (a lo que tiene pleno derecho) y pasa a formar parte del grupo mixto? En mi opinión se cumplen los requisitos exigidos en el artículo 23 y 25.2, RCD, por cuanto la simple lectura del artículo 25.1 deja claro que el grupo mixto no es un grupo parlamentario en el sentido estricto del concepto y a los efectos previstos en la citada disposición reglamentaria.
Existen indicios más que razonables, aunque no existan Sentencias sobre el particular, de que esta es la interpretación que sostiene el Tribunal Constitucional. Si no, veamos el Auto dictado por el mismo el 11 de febrero de 2002:
Auto:018/2002
Fecha:11/02/2002
Sala:Sala
Primera
Magistrados:Excms.
Srs. Jiménez de Parga y Cabrera, García Manzano, Casas Baamonde,
Delgado Barrio, García-Calvo y Montiel
Núm. registro:4142-2001
Asunto:Recurso
de amparo promovido por los Diputados del Parlamento de La Rioja don
José Toledo Sobrón y don Miguel González de Legarra
Fallo:Denegar
la suspensión de los acuerdos parlamentarios de la Mesa del Parlamento
de La Rioja, solicitada en el recurso de amparo interpuesto por sus
Diputados don José Toledo Sobrón y don Miguel González de Legarra
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. (..........)La doctrina que resumidamente se acaba de recordar supone, respecto del
objeto de la presente solicitud de suspensión de los Acuerdos impugnados
de la Mesa del Parlamento de la Rioja, que ha de desecharse a limine el
argumento que los recurrentes esgrimen del fumus boni iuris que tiene
el amparo que impetran. Por la misma razón, ha de rechazarse también el
argumento del Ministerio Fiscal de que el Grupo Mixto es tan Grupo
Parlamentario como cualquiera otro. Ambos argumentos se proyectan sobre
el fondo de la cuestión planteada en la demanda y, en sentido opuesto
obviamente, suponen predeterminar la solución del recurso que en su
momento esta Sala habrá de resolver en el sentido que razonadamente
estime oportuno. (..........)
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